Reseña
de libro
Apuntes 87 (2020). doi: 10.21678/apuntes.87.1348
Bebbington, A., Abdulai, A. G.,
Bebbington, D. H., Hinfelaar, M., & Sanborn, C. (2019). Gobernanza
de las industrias extractivas: política,
historia, ideas. Lima: Universidad
del Pacífico. 352 pp.
El
libro Gobernanza de las industrias
extractivas aborda lo que Tilly (1984) denominaría «grandes estructuras,
largos procesos y enormes comparaciones». Centrándose en la comparación de dos
casos latinoamericanos (Perú y Bolivia) y dos casos africanos (Zambia y Ghana),
los autores ofrecen un análisis enriquecedor sobre los factores externos que
afectan el cambio institucional en la gobernanza de las industrias extractivas
y las implicancias de esta influencia en los patrones de inclusión social, política
y económica que se despliegan.
Los cuatro países analizados comparten
economías históricamente vinculadas a la explotación intensiva de sus recursos
naturales por más de un siglo: desde finales del XIX hasta inicios del siglo
XXI. Todas estas economías comparten además antecedentes coloniales en la
explotación de estos recursos, y los autores destacan la persistente condición
de dependencia de sus economías al sector primario, pese a los cambios
institucionales que se intentaron y las oportunidades que se abrieron. El libro
busca explorar los factores que inciden en obstaculizar la constitución de una
gobernanza exitosa de las industrias
extractivas.
El libro se organiza en seis capítulos.
En el primero de ellos, se exponen las ideas centrales del marco conceptual que
organiza el análisis de los casos, para luego desarrollar en los cuatro
subsiguientes los casos específicos de Perú, Bolivia, Zambia y Ghana. Cada uno
de ellos se inicia con un recorrido histórico de los acuerdos políticos
identificados en estos países, principalmente desde la década de 1990, para
desarrollar en seguida sus implicancias en los tipos de instituciones creadas
alrededor del manejo de sus recursos. Se concluye con hallazgos finales que
comparan las similitudes encontradas entre los cuatro países. A lo largo de
todos sus capítulos, el libro pone un énfasis especial en los efectos que
tienen las características de los acuerdos políticos dominantes y del conflicto
sociopolítico sobre el tipo de gobernanza de los recursos naturales que se
produce en cada uno de estos países.
Un concepto clave en el análisis es el
de holding power,
que se refiere al poder que tienen las élites y/o grupos de actores
involucrados en acuerdos políticos para influir en las condiciones bajo las
cuales surgen las instituciones y normas concernientes a la gobernanza de las industrias
extractivas. El énfasis en los
estudios de caso no está tanto en el diseño de las instituciones, sino en
entender cómo el surgimiento institucional está marcado por relaciones de poder
que dan forma a arreglos desiguales que organizan la distribución de ganancias
y oportunidades entre todas las partes involucradas en los acuerdos. Adicionalmente,
a través del concepto de metaacuerdos, el análisis brinda
una perspectiva enriquecedora que subraya la importancia de la dimensión
temporal de estos arreglos políticos, los cuales perduran más allá de los Gobiernos
de turno, y de su dimensión geográfica, que se expresa en proyectos
territoriales en los que se construyen espacio geográficos específicos
relacionados con la riqueza natural.
Por otro lado, la posibilidad de cambio
y de desequilibrios de poder dentro de estos acuerdos políticos también es
tomada muy en cuenta en este libro. La revisión de los cuatro países permite a
los autores reconocer la susceptibilidad de estos arreglos cuando surgen ideas y
actores influyentes en la escena pública que cuestionan la legitimidad de la
organización y el reparto de las oportunidades políticas y económicas que
otorga la explotación de los recursos. Así, se dota de protagonismo a la
política contenciosa que rodea la extracción de recursos naturales, y al poder
de las ideas de «nación», «soberanía» y «unidad nacional», alrededor de estos
recursos, para proponerlos como propulsores importantes del surgimiento y
declive de poderosos actores que intervienen en la gobernanza de las industrias
extractivas.
El libro plantea varios hallazgos. En
esta reseña se destacan dos. Por un lado, están las nítidas consecuencias
ligadas a los patrones de dependencia que tienen estos países de los ciclos de
precios de los commodities, a pesar de que a los países latinoamericanos
y africanos los separan historias, procesos y culturas muy diferentes. Los
capítulos en su conjunto muestran claramente la fuerte y, muchas veces, similar
influencia de los mercados globales de commodities sobre la política
nacional, el margen de acción y la disposición de las élites nacionales, y
sobre el surgimiento y colapso de actores nacionales y subnacionales que
intervienen en los acuerdos. Así, el análisis de este libro es enriquecedor en
la medida en que expone cómo, en países tan distintos, los niveles relativos de
holding power e inclusión en los acuerdos prevalecientes van a poseer un
carácter dependiente de factores transnacionales. De hecho, los efectos de la
crisis de los precios de los commodities en la
década de 1980 para Bolivia y Zambia, y el impacto de la reprivatización de la
industria extractiva sobre las políticas de gobernanza adoptadas en el Perú y
Ghana en la década de 1990, son una clara muestra de ello.
Por otro lado, rescatamos la relevancia
que da el libro al rol de las ideas de los grupos excluidos sobre los arreglos
políticos en el conflicto político y el desequilibrio del holding power.
En particular, en todos los capítulos, se expone cómo las ideas sobre la nación, la unidad nacional y la soberanía
nacional interactuaron con las características materiales de los
recursos, lo cual ha tenido fuertes implicancias sobre la gobernanza de estos
recursos y de la política en general. En ese sentido, este libro hace una
valiosa contribución al debate de las industrias extractivas, pues reintroduce
la significación ideológica que se tiene sobre los recursos naturales en cada
país como una variable importante en la creación de espacios de conflicto y
oportunidades que pueden socavar los arreglos de poder establecidos. Bolivia y
Zambia, por un lado, fueron países que experimentaron una gobernanza de sus
recursos muy influida por ideas nacionalistas sobre la naturaleza de estos
recursos naturales, lo cual, durante el despegue del nuevo ciclo de bonanza en la
década de 1960, dio lugar al creciente poder de influencia que tuvieron los
trabajadores mineros en el occidente boliviano y el Cinturón de Cobre zambino, respectivamente. Del mismo modo, en Ghana y el Perú,
la expansión de la frontera minera y de petróleo, motivada por el alza de
precios globales de los commodities, promovió
el surgimiento de actores políticos subnacionales con ideas de reivindicación y
autonomía capaces de dotarlos de holding power e incidir en el debate
sobre la gobernanza de los recursos.
En síntesis, este libro representa una
importante contribución al debate sobre el cambio institucional en la
gobernanza de las industrias extractivas al analizar el fenómeno desde la
perspectiva del poder y las condiciones políticas que preceden e influyen en dicho
cambio. Sin embargo, extrañamos un análisis de cambios persistentes, es decir,
el origen de divergencias entre los países después de todos esos años. ¿Se
crearon rutas diferentes en ciertos aspectos, en algunos países? La pregunta de
si Bolivia y el Perú, por ejemplo, emergieron de las crisis de la década de 1980
con trayectorias similares o diferentes es una pendiente; así como si los
acuerdos redistributivos de la década de 2000, tan diferentes en los dos
países, tienen que ver con las formas en que se desplomaron los arreglos
políticos previos. Estas son preguntas que este libro nos deja para reflexionar
sobre los efectos de la explotación de recursos naturales en el desarrollo
nacional. Además, este libro también nos desafía a pensar en cómo crear una
gobernanza sostenible e incluyente de los recursos naturales en un contexto
sujeto a permanentes pugnas por el poder y a cambios constantes por el carácter
fluctuante del mercado global de commodities,
y por el ingreso continuo de nuevos actores nacionales y subnacionales con
agendas propias en los arreglos políticos.
Maritza
Paredes
Pontificia
Universidad Católica del Perú
maritza.paredes@pucp.pe
Referencias
Tilly,
C. (1984). Big structures, large processes, huge comparisons. Russell Sage Foundation.